国务院发布土十条：拒绝“烧钱”修复污染土地

2015年4月9日，北京焦化厂修复方修建膜结构大棚，工人们将污染土壤在密闭车间内进行破碎、筛分等预处理工作。新京报记者 王贵彬 摄

■ 关注焦点

2016年5月31日，国务院《土壤污染防治行动计划》甫一发布，立即引发舆论热议。

此前一年多的时间内，各大媒体围绕“土十条”有过很多猜想或“揭秘”，不少业内人士更是凭各种“内部信息”和经验，预测“土十条”将拉动环保产业市场有多大。有人预测数万亿，有人预测至少是十万亿甚至几十万亿。

然而，姗姗来迟的“土十条”却让业界期盼的热情“降温”不少。参与起草“土十条”的专家表示，土十条草案前后修订50多次，最重要的是防治理念转变。从一刀切的指标控制到综合风险防控，国家并不准备搞全面的污染土地“大修复”。

新京报记者 刘伊曼 北京报道

备受瞩目的《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）于上月底公布。一年多来，环保产业内预测“土十条”将带来数万亿元的治污投入落空。

“这可能跟前期的引导有关。”参与起草“土十条”的中国环科院研究员谷庆宝说，2014年4月，第一次全国土壤污染调查发布，“全国土壤污染点位超标率”达16.1%。社会上就有人说，土壤污染率这么高，国家要投入多少万亿来治理。

谷庆宝认为，治污的目的是不让其对人造成危害，并非一定要把污染物从土里取出来。

“经我们测算，根据‘土十条’的要求，国家将投入的资金在4500亿左右。”谷庆宝说，其中包括监测、评估、风险防控和治理试点的投入。“我们不能指望在短期内就把全国的土壤修复干净，产业界对于这个太着急了，有点急功近利。”

多名环保专家表示，“土十条”背后也揭示中国治污理念的转变，土壤治污是一个大治理的过程，强调风险控制，不会简单依赖投入巨资搞“大修复”。

“土十条”出台前修改50多次

多名专家介绍，土壤污染防治并不等同于土壤修复，修复是要把土壤里面的污染物“拿出来”，使得土壤的质量达到一定标准。

“很烧钱，效果也未必有多好。关键是，很多情况下根本就没有必要。”在广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场看来，从污染土地尤其是受污染的耕地里“拿出”污染物，是最末端、最迫不得已的一种治理方式。

“土壤本身就富集各种重金属、有机物，有些地方的地质条件本身使得土壤中天然含有‘超标’的各种重金属等物质。”陈能场告诉《新京报》记者，土壤污染的防治本质上是要在保护土壤不受污染的基础上，分类合理利用土地。若是不分青红皂白，按照一刀切的标准来对大面积的土壤进行成分重组，这难道是要改造地球吗？

“真要那样的话，或许就会成为一场大跃进。”陈能场说。

然而，“大修复”的呼声已经蠢蠢欲动了很久。

在“土十条”编制期间，各种关于政策导向的舆论从未间断。多位环保产业界和学界人士告诉《新京报》记者，参与“土十条”编制的多个部委、部门和相关专家在一些治理路线、责任划分和评价标准的细节上都有过诸多相持不下的争论，修改了50多次的草案跟最初的模样也已大相径庭。

其中，争论较多的一个问题，就是土壤污染防治究竟是应该以风险防控为主，还是需要国家拿出决心和财政支持，搞全面的“大修复”。

环保产业界的“大修复”呼声也一度高涨，甚至盛传国家将拿出10%的土地出让金来治理大面积的耕地污染，有人预测至少是十万亿甚至几十万亿。

最终面世的“土十条”却让业界的热情“降温”不少，“土十条”并未涉及土壤修复等相关部署。

参与起草“土十条”的中国环科院研究员谷庆宝认为，土壤和空气、水不一样，人并不直接消费它，只要做到合理规划、物尽其能就可以。

“比起监测等来说，修复土壤要花的钱多得多。”谷庆宝说，目前“土十条”所体现的治理思路是比较务实的，“中国不能再走大跃进的弯路。”

常德石门砷污染的土壤治理账本

湖南常德市是“土十条”规定的六个土壤污染综合防治先行区之一，也是长期以来重金属污染较为突出的地区之一。

在常德市石门县白云乡，有一座1500多年历史的全亚洲最大的雄黄矿。当地上万亩土地长期笼罩在砷污染的阴影中。

2014年，国务院批复的《石门雄黄矿区重金属污染“十二五”综合防治实施方案》已经实施两年，因为投入不足，进度并没有达到预期。当年媒体集中报道了石门砷污染问题。

当地环保部门曾表示，期望国家层面的气、水、土三个“十条”来给予支持和指明方向。

“空气的污染最容易治理，厂一关停，问题就解决了。水的话，我们也建了污水处理厂。”湖南省环保厅副厅长潘碧灵告诉《新京报》记者，砷中毒的村民，究竟是受空气的影响多一些，还是喝了黄水溪含砷的水，或者是吃了污染土壤中长出来的农作物影响更大，并没有详细的分析统计。但是有一点可以肯定，因为工厂关停，矿渣得到封存控制，受害人群增加趋势已得到有效遏制。

“做到这一步，已经花了八千多万。”潘碧灵说，但是真正花钱的“大头”在下一步的土壤污染修复。据他们估计，如果要治理修复核心污染区的8000到10000亩农田，需要花13.5亿左右。因为老企业早已不复存在，所以迄今为止，“谁污染谁治理”的原则难以落地，所有的钱都是由政府来出。

“什么时候钱到位了，什么时候才能修复。”潘碧灵说，地方财政要拿出这么多钱来相当困难。

“土壤治污关键在于风险管控”

潘碧灵强调，大面积的土壤修复在全世界都是一个难题。

潘碧灵解释，土壤污染和空气、水污染不一样，污染物在介质中并没有那么均匀的分布，可能相隔几十米远，这块土地和那块土地的污染程度就不相同。在这种情况下，当务之急，是要摸清土壤污染的“家底”。

比如说，对于污染程度较轻微的，可以调整农作物结构，可以通过撒石灰调整酸碱度，对于污染特别严重的，可以实行风险管控，休耕退耕等等。

他认为，不同功能和用途的土地，对应不同的质量标准和管理要求，需要精准治理。

“综合的风险管控重于末端的污染修复，这在常州外国语学校的风波中就可窥见一斑。”一位环评专家告诉《新京报》记者，首先是土地利用的规划，在摸清底数的基础上，将用地要求较高的学校、医院、住宅区远离污染程度较高或者污染风险较大的区域，能从源头上减少风险发生的可能性。

“从这个角度来看，16.1%的全国‘土壤污染点位超标率’对于实际的污染防治工作而言并没有太大价值，调查依据标准都是‘一刀切’的，也不足以反映真正需要治理的需求情况。”该专家说，风险管控比大规模的土壤修复更重要，下一步将展开的土壤污染调查应该是以分类治理为目的而不是以总量控制为目的。

环保部在针对“土十条”的官方解释文章中，也已经说明了为什么要重新做土壤污染的基础性调查，坦言此前的那些调查难以满足土壤污染风险防控和治理修复的需要，迫切需要“真正摸清土壤污染底数”。

环保部一位标准专家也向《新京报》记者解释：按“土十条”的计划，他们将要建立完善建设用地和农用地的环境质量标准。其核心内容将不再是各种污染物在土壤中含量的限值，而是根据土地的不同用途来选用不同的方法评估。

据其解释，这种情况下，决定土地用途的规划就很重要了——规划得好，可以只花较少的钱修复必须要修复的土地，规划得不好，就是天价的投入也未必有多好的结果。而且，风险管控也必须要贯穿始终，因为就算是费很大力气修复“达标”了，如果不能合理安全利用，重金属“达标”的土壤也能种出“镉超标”的大米，因为外部环境的变化和干扰可能会使得土壤中的化学成分变成污染物出来害人。

土壤修复的“正确打开方式”

“哪些土地应该修复，哪些不应该修复，应在具体情况下讨论。”陈能场说，这是一个简单的经济学道理，如把一个地方修复到能继续当耕地使用，要花费10个亿，但在政府、企业、公众三方充分沟通下，只花2000万就把整个村子搬走安置，土地退耕还林，这不是更好吗？“但钱的去向不同了，对治理效果的评价标准也不同了。这就是‘土十条’编制期间，主张‘大修复’和‘风险防控’的两派观点相持不下之处。”

上海环境卫生工程设计院院长张益告诉《新京报》记者，“土十条”不再提一个全国总数的“超标率”或者“达标率”是一大进步，因为完成指标容易，但要做到解决最紧迫和矛盾最大的问题就难了。

张益认为，合理的土壤修复应该是一个市场化的行为，最优先应该修复的不是广袤的农地，而是那些人口密集、污染严重的中心城市地块和工业污染场地。

土壤修复也有成功的案例，中国环科院研究员谷庆宝告诉《新京报》记者，比如说北京的大郊亭地块。

沿着地铁7号线，从大郊亭，到百子湾、化工一带，从上世纪50年代起就是化工重镇。2007年，化工厂搬迁和土壤修复工作开始的时候，据当时的媒体报道，修复工程所覆盖的面积超过1500亩，而包括场地调查、风险评估、土壤和地下水污染修复在内的投入总共达到了将近10亿元人民币。仅仅经过了三年时间，在多家企业的共同参与下，这块污染场地基本修复完毕，排除了风险，建起了林立的高楼。

谷庆宝说，大郊亭地块的成功之处在于，这块土地有很大的开发价值。短期之内修复虽然耗资巨大，但是能够带来利润回报。但是，如果一个污染场地在很远的郊区，也没有人去，地价也不高，就不一定非得花大价钱把它修复了，可以先采取措施把它管控起来。

“未来可能会有大的承包商，农业大户，把一块地包起来，国家给予一定的补贴和优惠政策，合理开发和治理。比如说，如果水稻种不了了，也许可以种麦子，或者棉花，通过这种方式，来实现农地的安全利用。”谷庆宝说。